Blogg22 september, 2023

Finns det plats också för landsbygderna i regeringens politik?

Hur mycket landsbygder ryms inom budgetpropositionens 3 000 sidor?

Handlar allt om gängen, invandringen och det säkerhetspolitiska läget – eller finns det plats också för landsbygderna i regeringens politik?

Del 1: I politikens periferi

En bra startpunkt för dig som vill förstå vad regeringen vill med Sveriges landsbygder är den regeringsförklaring som statsministern presenterar i samband med riksdagens öppnande. I år den 12 september.

Regeringsförklaringen ska inte ses som en fullständig lista av allt som regeringen avser att göra – men ger en god uppfattning om vilka frågor som är prioriterade. Ulf Kristersson nämner att villkoren för att bo, leva och verka i hela landet måste förbättras – och lyfter fram fyra områden där insatser behöver ske:

Öka det svenska jordbrukets konkurrenskraft och lönsamhet samtidigt som djurskyddet värnas. Att tillåta gårdsförsäljning av alkohol nämns särskilt.
Skogen lyfts fram som en strategisk resurs för klimatet och svensk konkurrenskraft. En skogsutredning ska tillsättas.
Underhållet för det svenska väg- och järnvägsnätet ska stärkas.
Fler människor ska få möjlighet till ett bra boende. Regeringen ska fokusera på att öka tillgången på byggbar mark, förenkla byggreglerna och sänka trösklarna in på bostadsmarknaden.

Ansvaret för punkterna om infrastrukturen och boendefrågorna ligger under infrastruktur- och bostadsminister Andreas Carlson. Vägunderhållet är en tydlig landsbygdsprioritering, men vår bedömning är att de frågor som lyfts när det gäller boende har en mer urban adress.

Landsbygdsminister Peter Kullgren ansvarar för punkterna om jordbruk, livsmedel och skogsbruk. En snabb analys av de pressmeddelanden som han skickat ut sedan förra årets budgetproposition visar att detta ligger väl i linje med de frågor ministern drivit under 2023. Av 81 pressmeddelanden har nästan samtliga handlat om det som brukar kallas areella näringar, alltså frågor om jord, skog, fiske och rennäring – inklusive jakt och livsmedelsfrågor.

Kontrasten mellan detta smala fokus och det betydligt bredare målet för landsbygdspolitiken som riksdagen beslutat om är påtaglig.

Det mest tydliga exemplet där sektorpolitiken ses med ett geografiskt perspektiv i regeringsförklaringen gäller sjukvården – med hänvisningar till oacceptabelt stora skillnader i tillgänglighet och kvalitet.

I övrigt innehåller statsministerns tal det vi kan förvänta oss utifrån Tidöavtalet och de prioriteringar regeringen lyft i andra sammanhang. Det handlar då till exempel om den ekonomiska politiken, brott och straff, invandring, säkerhetspolitik och klimatpolitik.

Vår bild är att landsbygdsfrågorna tog viss plats inför valet, men att de nu har en mer undanskymd position i politikens periferi.

Reformer i budgeten.

När regeringen presenterar hur den vill använda det så kallade reformutrymmet på 40 miljarder som finns i budgeten för 2024 använder de rubriker som: Sveriges tillväxt ska öka genom strukturreformer och Ökad trygghet för alla människor i Sverige. Ingen av rubrikerna lyfter landsbygdsfrågor specifikt och det finns inte heller någon landsbygdspolitisk budgetram. De insatser som berör landsbygder finns i stället inom flera olika områden.

Vissa prioriteringar som regeringen själv betecknar som landsbygdspolitiska prioriteringar gynnar människor oavsett var de bor. Och de prioriteringar som vänder sig till människor i hela Sverige, gynnar naturligtvis också människor i landsbygder. Detta gäller inte minst de privatekonomiska effekterna av till exempel skattesänkningar på bensin, jobbskatteavdraget och det höjda taket för ROT-avdrag – som inte har något särskild geografisk inriktning, men statistiskt sett slår olika i landsbygder och städer.

Budgeten ska också ses i ett större sammanhang med inflation, höjda räntor och risk för en nedgång på arbetsmarknaden, vilket sammantaget påverkar privatekonomin i mycket hög grad.

Med det sagt listar vi här några av de prioriteringar som vi menar har särskilt betydelse i landsbygder:

6, 48 miljarder för sänkta kostnader på drivmedel (varav 840 miljoner riktas särskilt mot jordbruket)
16 miljarder i stöd till kommuner och regioner (som består av flera olika delar)
1,77 miljarder för fler platser inom yrkesinriktad vuxenutbildning
1,07 miljarder som stöd för utbyggnad av laddinfrastruktur (för 2025 och 2026)
400 miljoner till vägnätet (både det statliga nätet och enskilda vägar)
250 miljoner i ett nytt stöd för energiplanering i kommuner och regioner
107 miljoner i ökat driftstöd till icke-statliga regionala flygplatser
100 miljoner till folkhögskolor

I detta sammanhang vill vi trycka på tre inslag i budgeten som riskerar att få drastiska effekter för samhället i landsbygder.

Det första gäller nedskärningen i anslagen till studieförbunden på 250 miljoner för 2024 . Det blir ett mycket hårt slag mot den verksamhet som i stort bär upp kultur- och fritidsverksamheten i Sveriges landsbygder. Detta ska också ses i ljuset av att de statliga kulturpengarna i övrigt är starkt centrerade till storstäderna. Folkbildningens betydelse för tilliten och framtidstron kan inte överskattas.

Det andra gäller statsbidragen till kommuner och regioner – där Sveriges regioner och kommuner bedömer att behovet är betydligt större. Alla som minns 1990-talets ekonomiska stålbad vet också att glappet är mellan behov och resurser i hög grad avgör i vilken takt som samhällsservicen tunnas ut. Och även om det inte uttalas så sker besparingar rent geografiskt nästan alltid utifrån och in.

Det tredje vi vill lyfta fram i detta sammanhang gäller stödet på 100 miljoner till folkhögskolorna – som måste ses mot bakgrund av tidigare nedskärningar och att deras stöd inte är inflationssäkrat. Folkhögskolorna är en viktig del av lärandestrukturen i landsbygder och skulle behöva utvecklas och inte som nu pressas till bristningsgränsen.

Trots budgetmässigt stora prioriteringar vad gäller drivmedel och statsbidrag ser vi därför en uppenbar fara i att budgeten drabbar landsbygdernas kapacitet att möta kommande kriser och samhällsförändringar. Kortsiktiga beslut riskerar att få långsiktiga konsekvenser.

Till detta kommer att vissa prioriteringar i budgeten kan visa sig svåra att genomföra i praktiken. För att till exempel möta upp satsningen på bemannade bibliotek visar beräkningar att det skulle behövas 1 300 nya bibliotekarier, vilket helt enkelt inte finns. Liknande problem finns inom andra samhällsområden, där det kanske inte saknas pengar utan snarare kapacitet i genomförande.

"Det finns en uppenbar fara i att budgeten drabbar landsbygdernas kapacitet att möta kommande kriser och samhällsförändringar."

En mer djupgående analys av budgetpropositionens geografiska utfall hade varit önskvärd, men omfånget och komplexiteten gör det till en tidskrävande uppgift. Här har forskningen en roll att ta, men regeringen kan också underlätta genom att utveckla resultatuppföljningen i budgetpropositionen.

Del II: Fler verktyg för att driva förändring.

Siffrorna i budgeten får med rätta stor uppmärksamhet. Men budgetpropositionen fyller en bredare demokratisk roll, och regeringen har också andra verktyg för att driva landsbygdspolitiska frågor.

En viktig del av budgetpropositionen är den resultatredovisning som följer de politiska mål som riksdagen beslutat om. Den hjälper våra riksdagsledamöter att följa en tänkt kedja mellan politiska mål, genomförda insatser, uppnådda resultat och regeringens budgetförslag.

Det landsbygdspolitiska målet i Sverige beslutades av riksdagen 2018 och slår fast att det ska finnas ”en livskraftig landsbygd med likvärdiga möjligheter till företagande, arbete, boende och välfärd som leder till en långsiktigt hållbar utveckling i hela landet.” I budgetpropositionen följs målet upp via tre särskilda indikatorer.

Resultaten i punktform:

Trenden med förändrade flyttmönster i samband med pandemin avtar – men skillnaderna är stora mellan olika landsbygdskommuner.
Tillgången till snabbt bredband är fortsatt ojämnt fördelad mellan kommuntyper – och skiljer sig också mellan inom tätort och utanför tätort.
Tillgänglighet till service har stabiliserats något i landsbygdskommuner.

I årets uppföljning lyfter regeringen också fram betydelsen av att stärka den så kallade utvecklingskapaciteten i landsbygdskommuner. Resultatredovisningen är mycket kortfattad, men Tillväxtverket har i uppdrag av regeringen att genomföra en fördjupad utvärdering var fjärde år. Det finns dock anledning att reflektera över ändamålsenligheten att jobba med fyraårscykler inom ett politikområde som förändras kontinuerligt.

Du som vill fördjupa förståelsen av utvecklingen i Sveriges landsbygder har anledning att följa flera politikområden. Ett område som ligger nära landsbygdspolitiken, både vad gäller politikens mål som medel, är den regionala utvecklingspolitiken som redovisas inom utgiftsområde 19.

Andra utgiftsområden med stor relevans är utgiftsområde 17 med frågor om till exempel kultur och det civila samhället, 18 med samhällsplanering och bostadsbyggande samt 20 med fysisk transportinfrastruktur och digitalisering.

Utredningar banar väg för politiken.

När regeringen själv sammanfattar regeringsförklaringen lyfter de fram behovet av stärkt reformkraft – till och med före de prioriterade frågorna i Tidöavtalet. Det visar på den stora betydelsen som det så kallade utredningsväsendet spelar inom svensk politik. Genom att inrätta en byråkratisk task-force vill regeringen korta tiden för utredningar och genom det snabba på ett stort antal reformer.

Utredningsväsendet har funnits i 400 år och beskrevs tidigare ofta som en framgångsfaktor och förklaring till en hög grad av konsensus inom svensk politik.

Därför är regeringens ambition intressant i sig. Det finns sedan länge en oro för att de svenska utredningarna blivit allt kortare över tid – och i högre grad enmansutredningar. Den numera avlidne statsvetarprofessorn Olof Ruin ville redan i slutet på 1990-talet se en återgång till fler parlamentariskt sammansatta kommittéer med syfte att ”att lugna ner det uppskruvade tonläget och den påtagliga ryckigheten i dagens svenska politik”.

Med det sagt spelar de offentliga utredningarna en viktig roll också för hur regeringen driver landsbygdspolitiska frågor. Visst handlar politik om resurser. Men det finns också en uppsjö av frågor som till exempel berör hur politiken ska genomföras och självfallet ett ständigt behov av att utveckla lagstiftningen. Typiska ”utredningsfrågor” inom landsbygdspolitiken gäller till exempel strandskyddet, gårdsförsäljning av alkohol, kommunsammanslagningar, kompensation för vindkraft, postfinansiering och kontanthantering.

Genom att regeringen skriver direktiven till utredningarna har de också möjlighet att lyfta in landsbygdsperspektiven i politikutvecklingen som helhet. I praktiken gör varken nuvarande eller tidigare regeringar det i någon högre utsträckning.

Ett sätt att systematisera hanteringen av landsbygdsperspektiven i de offentliga utredningarna skulle kunna vara att utveckla den handledning för konsekvensanalyser som används av både utredningar och myndigheter. I dess nuvarande form finns till exempel råd för hur de tre hållbarhetsdimensionerna ska hanteras, men inget om landsbygder eller territoriella perspektiv mer generellt.

Myndigheterna kan bidra mer.

När regeringen lägger fram budgetpropositionen till riksdagen i september är mycket gjort, men ännu återstår viktiga punkter i politikens årshjul. Förslagen ska debatteras i riksdagen. Rambudgeten ska beslutas. Och i slutet av året ska också de svenska myndigheterna få sina så kallade regleringsbrev för kommande år.

Det är ett av regeringens verktyg för att genomföra förslagen i budgetpropositionen. Myndigheterna styrs också mer långsiktigt via sina instruktioner, och ibland via särskilda uppdrag.

Styrningen av myndigheterna är därför en betydelsefull del i hur regeringen driver landsbygdspolitiska frågor. Uppdragen i regleringsbreven riktar sig ofta mot en specifik myndighet, men vissa punkter kan vara gemensamma för många myndigheter.

I regleringsbrevet för 2023 har till exempel ett 40-tal myndigheter (varav 21 länsstyrelser) ett återrapporteringskrav att redovisa till regeringen hur de bidrar till landsbygdspolitikens genomförande. Som ett komplement till det kravet har Tillväxtverket också som uppdrag att driva ett nätverk för berörda myndigheter.

"Genom styrningen kan regeringen också ställa krav på lokalisering av myndigheten och hur de ska använda de ekonomiska anslag som myndigheten förfogar över"

Hela Sverige ska leva har frågat myndigheterna vad de tycker om återrapporteringskravet. En majoritet menar att det är relevant att lägga ett landsbygdsperspektiv på den egna verksamheten, men bara ett fåtal följer upp hur verksamheten faktisk möter behoven i landsbygder. Ännu färre menar att deras roll i landsbygdspolitikens genomförande har lett till några mätbara effekter. Ökade resurser, utvecklad styrning från regeringen och mer samverkan nämns som viktiga faktorer som skulle kunna stärka deras bidrag till utvecklingen i landsbygder.

Genom styrningen kan regeringen också ställa krav på lokalisering av myndigheten och hur de ska använda de ekonomiska anslag som myndigheten förfogar över. Vanliga uppdrag i den kortsiktiga styrningen handlar i praktiken ofta om fördelning av tillfälliga medel och utredningar av olika slag. Ett typexempel på det sistnämna är den rapport som Post- och telestyrelsen redovisade bara dagar före budgetpropositionen, där de presenterade ett förslag på en ny modell för att snabba på utbyggnaden av bredband i glesbefolkade områden.

Del III: Hoppet om framtiden.

Vi tror att det finns plats för landsbygderna i regeringens politik – även om nuläget mer pekar på att frågorna befinner sig i periferin. Det räcker inte med några spridda insatser som i sig är välkomna – men knappast förändrar livet i landsbygder eller dämpar den där känslan av att politiken sitter långt borta. Nytänkande och politisk initiativkraft kommer att vara nyckeln till framgång.

Några av de stora utgiftsposterna inom ramen för budgetens reformutrymme berör möjligheterna att bo, leva och verka i hela Sverige. Det gäller insatserna för att sänka priset på drivmedel, statsbidragen till kommuner och regioner och prioriteringarna av att stärka underhållet av vägar.

Trots dessa utrymmesmässigt stora insatser är vår bedömning att regeringsförklaringen och statsbudgeten 2024 sammantaget inte prioriterar landsbygdspolitiska insatser. De direkta insatserna är få – och landsbygdsperspektivet är svagt inom politiken som helhet. Inte minst saknar vi en fördjupad en analys av vilka utmaningar som finns och vad politiken vill åstadkomma.

Vi ser med stor oro på att den pressade situationen för kommuner och regioner, nedskärningarna för studieförbunden och otillräckliga prioriteringar av folkhögskolorna riskerar att drabba landsbygdernas kapacitet att möta kommande kriser och samhällsförändringar. Men självklart slår det också på kort sikt – inte minst en påtaglig risk för en våg av centraliseringar inom den kommunala välfärden.

Den övergripande inriktningen för politiken är ingen överraskning då det i stort speglar de prioriterade frågorna i Tidöavtalet och frågorna som präglar dagspolitiken, som till exempel gängkriminalitet, det säkerhetspolitiska läget och den ekonomiska situationen – inte minst för kommuner och regioner.

"De direkta insatserna är få – och landsbygdsperspektivet är svagt inom politiken som helhet"

Vid sidan av budgeten har regeringen möjligheter att driva landsbygdspolitik genom till exempel utredningar och styrningen av myndigheter. Vår bedömning i nuläget är att det inte sker i någon högre utsträckning, eller med särskild riktning. Möjligen hamnar de breda landsbygdsfrågorna i kläm mellan de prioriterade frågorna i Tidöavtalet – och de gröna frågor där en intensiv skogsdebatt, livsmedelsförsörjning, extremväder och afrikansk svinpest dominerat agendan hos landsbygdsministern.

Med det sagt tror vi det finns utrymme för politisk initiativförmåga när det gäller landsbygdspolitiken. Det finns en rad områden som politiken behöver adressera, inte minst kopplat till finansiering av välfärd, samhällsbyggande och civilsamhällets kapacitet att fortsätta vara en kraft för utvecklingen i lokalsamhället. Vi menar att det också finns utrymme att stärka landsbygdsperspektiven inom politiken som helhet.

Landsbygdsministern har tidigare under 2023 kommunicerat att en översyn av politiken ska genomföras.

Syftet med översynen är enligt Regeringskansliet att lägga fram förslag som ska stärka landsbygdens förutsättningar i ett brett perspektiv – för att bättre stå emot kommande utmaningar, kriser och samhällsförändringar. Landsbygds- och infrastrukturdepartementet ansvarar för helheten men eftersom frågorna berör många olika områden kommer också andra departement att involveras i arbetet.

I viss utsträckning låter det som en återgång till de ambitioner som ligger till grund för det landsbygdspolitiska mål som riksdagen beslutade om för fem år sedan. Men det låter också som en relevant aktualisering till de nya utmaningar Sverige står inför – och en grund för kommande politikutveckling.

Hela Sverige ska leva har tidigare under 2023 lyft ett förslag om att regeringen bör bilda ett landsbygdspolitiskt råd. Vi menade då att det skulle kunna syresätta den svenska landsbygdspolitiken och bidra med lösningar för en ny tid. Vår bedömning nu är att det också skulle kunna spela en viktig roll för aktualiseringen av politiken.